论森林公安体制更始难

作者：施厚云信息来源：云县森林公安分局点击数：2150更新时间：2007-11-13

2005年7月28曰，国务院办公厅发布了《关于解决森林公安及林业检法编制和经费问题的通知》（国办发42号），对制约森林公安正规化建设的编制、经费问题如何解决作出了明确规定。文件指出：森林公安管理体制更始遵从中央的同一部署，在深入调查研究、广泛听取意见的基础上，本着政企离开、政事离开的原则，先易后难、稳步推进，在中央司法体制更始领导小组的领导下提出计划，慢慢完成。《国办发42号文件》对森林公安体制更始，无疑具有目标性和前瞻性意义，其走向如何，令人关注。因此，有必要深入分析森林公安当前的双重管理体制，以为当前正在进行的司法体制更始积蓄经验、提供借鉴。
一、森林公安体制状况
1984年5月，经国务院批准，在林业部设公安局，列入公安部序列，接受林业部、公安部的双重领导。实行“条块结合、以块为主”的管理体制。森林公安作为林业部门的职能机构、公安机关的派出机构，以林业部门管理为主，接受公安部门的业务性指导。人员编制在林业部行政编制内调剂解决。不妨看出，双重管理体制是计划经济时代的产物，是同当时的政治、经济体制相适应的。计划经济时代的的体制是小而全，对比一下广东公务员考试时间。大而全，政企、政事不分，部门办社会就是其真实写照，每个部门都形成一个“麻雀虽小，五脏俱全”的小社会、小系统。如铁路、体制更始前的民航、林业部门，就是一个系统，包含了行政、事业、企业等职能，拥有部门公检法等司法机关、学校、企业等部门，承担了职工的学习、就业、退休等后勤保证。在这种体制下，形成了部门办公安，公安依附于部门的事态。随着市场经济的生长和政治、经济体制更始的接续深入，计划经济体制慢慢瓦解，保守的政企政事不分的体制弊端已经慢慢显现。由于专业主管部门掌握了专业司法机关的人事权和财政权，作为行使国度公共权力的司法机关极易成为部门利益的珍爱工具，使国度的司法权受到部门分割，难以保证司法机关的公正性和独立性。
二、森林公安体制更始难
1、受部门干预，森林公安的独立性和公正性难体现
森林公安作为一个专业性的警种，其主要职责是在国度林业局和公安部的授权下，遵从《刑法》、《刑事诉讼法》、《森林法》等法律、法规，负责破坏森林和野生动植物资源、森林火灾刑事案件和林业行政案件的查处。由于森林公安不同于其他普通行政执法机关，其身份是人民警察，必然比其他的行政执法部门拥有更大的强制力和执法权威，因此在打击破坏森林资源和野生动植物资源方面发挥了不可替代的重要作用。但森林公安这把打击破坏森林和野生动植物资源的刀是掌握在林业主管部门的把中，形象地说：自己的刀削不了自己的把。由于森林公安管辖的是同林业主管部门生活千丝万缕利益联系的森林和野生动植物行政、刑事案件，因此主要打击对象是林业系统外部的违法犯罪分子。而林业系统本身是政企事合一的部门，既当裁判员（其属员的林业行政、事业单位如〈资源管理中心、查验站、森林公安〉分别负责森林资源的规划设计、木材运输查验、违法犯罪打击等职责，又当疏通员（其属员的的林业事业、企业单位〈如林场、森工局等〉必然是以追求经济利益的最大化为目标）。借使林业系统外部发生破坏森林资源和野生动植物资源的事情，或者违法犯罪分子同林业主管部门生活利益干系，森林公安很难发挥职能作用。因为林业主管部门掌握了森林公安的财政权和人事权，森林公安只是林业主管部门属员的一个单位。我不知道2011广东公务员考试。新疆巩留林场特大毁林案、福建泰宁县特大烧炭毁林案均是这样的案例。而2006年《焦点访谈》播出了云南省江城县非法砍伐热带雨林及黑龙江省铁力市林业局把其属员的东升国有林场的自然次生林作为荒山荒地建设兴建陵墓进行销售的违法犯罪事实，由于生活主管部门的背景或同主管部门生活利益联系，森林公安根本就难以作为。
由于现行双重管理体制决心了森林公安是为林业部门利益服务的，当两者发生争持时，司法的独立公正必然会服从林业部门的利益。遵从《森林法》第20条规定，森林公安并非法律法规授权单位，而是在林业主管部门授权下进行独立执法或以林业主管部门的名义进行执法，受制于林业主管部门。而刑事案件侦查固然是公安部门的职责，但林业主管部门不妨通过手中掌握的人事权和财政权进行干预。在这种情况下，要想告竣独立公正执法只能依靠森林公安民警私人的责任心和思想觉悟来打破部门利益对森林公安的束缚，但是，当前体制下代价和成本太大，森林公安只能趋利避害选择沉默，甚至为其保驾护航。
2、合理利用警务资源，树立森林公安队伍优越形象和权威难
根据公安部的相关规定，警车必须警用、警管、警驾，人民警察不得从事非警务活动。而在森林公安，现实情况却是林业主管部门往往利用森林公安的身份办理警车牌照，然后由林业主管部门自己驾驶，而森林公安自己却缺乏相应的交通工具去办理案件，有的要用车还必须到林业主管部门去审批，出现林业主管部门开豪华警车，森林公安执行警务活动开民用车甚至没有车的怪状。由于森林公安的身份特殊，拥有普通行政执法人员所没有的强制力，林业主管部门不妨随意调用警力去从事与人民警察无关的非警务活动，严重损害了公安队伍的形象和权威。如云南某县林业局局长（非警务人员）驾驶警车到昆明从事非警务活动，两次被云南省公安厅警务督察查获。而中原某地区林场设立的森林派出所没有警车，而林场买的车却挂上了警车牌；林场从自然林珍爱工程开始之后生长旅游，派出所的人被林场调动做事，有的进来搞旅游传播，有的搞景区建设，有的搞景区检票、看门等做事，而本身的打击破坏森林和野生动物资源的职责无法有用践诺。这种情况在全国不同程度生活，由于不属公安机关直接管辖，公安部门的警务督察无法落到实处，即使被抓也只能处理森林公安。
3、外行领导森林公安，森林公安队伍正规化建设难
20公会议提出：推动公安队伍正规化建设重点就是要告竣“四同一五榜样”（同一考录制度、同一训练圭臬、同一纪律要求、同一外观标识、榜样机构设置、榜样职务序列、榜样编制管理、榜样执法执勤、榜样行为举止）森林公安在双重管理体制下，林业主管部门并不齐全管理公安队伍的条件和经验，只是遵从林业部门的管理方式进行管理，而地方公安机关在缺乏相应的权利下没有责任心去管理，在两头管理两头都管不好的情况下，致使森林公安在正规化建设严重滞后，成为公安系统中的“杂牌军”。从“四同一五榜样”的圭臬来看，森林公安生活执行和落实难，特别是以下方面执行和落实更难：
第一、执行同一考录制度落实难。同一考录制度即继续坚持“凡进必考”的原则，进一步完善省级同一考录制度。由于地方公安很早就解决了政法专项编制，因此人员都是同一通过公务员应考进来，你看2011广东公务员考试。素质较高。而森林公安在国办发42号文件出来之前，只能从林业系统外部调入，素质总体较低，而林业主管部门领导往往利用手中的权力把有裙带干系的人塞进森林公安，造成近亲繁殖，缺乏活力和动力。在较早解决政法专项编制的省市，如广东省，即使是公务员应考，林业主管部门往往也利用手中的人事权千方百计地来影响公务员考试。
第二、执行同一训练圭臬落实难。根据《公安机关人民警察训练条令》，扫数实施民警上岗和首任必训、职务和警衔晋升必训、基层和一线民警每年实战必训的“三个必训”制度。森林公安由于供养体制不顺，缺乏相应的基础方法和资源，除了晋升警衔到南京森林公安专科学校培训外，民警上岗和首任培训都必须借助于地方公安机关气力，而基层和一线民警实战培训严重缺乏。2004年开始，公安部要求全国公安机关开展大练兵活动，有用提高了人民警察的队伍形象、战斗力和心灵魂魄脸蛋。森林公安则处于一个尴尬的处境，因为仅凭森林公安的气力和资源难以进行大练兵，而林业主管部门又是外行，因此，在大练兵活动中森林公安要么划入地方公安同一实施，要么自己小打小闹，有的甚至作皮相文章，敷衍了事。
第三、执行同一纪律要求落实难。近几年来，《人民警察法》《公安机关人民警察内务条令》等法律法规相继出台，2003年公安部又出台了“五条禁令”，《公安机关人民警察纪律条令》即将颁布实施，全体公安民警必须严格执行。而森林公安在林业主管部门领导下，违背党纪政纪遵从组织干系应由林业党组（党委）的纪检部门进行监视查处，但森林公安又是人民警察，以人民警察身份违背各种规章制度必须由公安机关的纪检、督察部门去监视查处。两个纪律监视部门要么出现交叉管理，要么谁都不论。而在林业主管部门的领导下，滥用警务资源的现象时有发生，对于此类现象林业部门的纪检部门无法监视，公安部门的纪检部门监视不到。
第四、执行榜样机构设置落实难。同地方公安单纯明了的组织领导干系相比，森林公安由于是双重领导，加上上级森林公安下管一级的规定，造成机构设置五花八门。名称方面，除森林公安之外，还有叫“林业公安”、“森林警察”，机构方面有的叫“××林业局公安分局”，有的叫“××公安局森林分局”，有的叫“某某森林公安（林业公安）分局）”，有的叫“××森林警察大队（支队）”，有的是内设科室，叫“某某林业公安（森林公安）科（处）（局）”，省、市、县三级不一，一个机构，多个牌子。内设机构方面，也各种各样，搞小而全，机关化和官僚化严重，缺乏实战化和同一的榜样设置。
第五、执行榜样编制管理落实难。森林公安在国办发42号文件出台之前，榜样编制管理根本无从谈起，因为企业、事业、行政编制人员都有，国办发42号文件出台至今已两年多，全国好多地方到目前为止，还未按文件规定落实。森林公安正规化建设方面严重滞后，根源在于林业主管部门只是一个专业环境资源管理部门，其职能和属性同公安机关有根本区别。而在地方公安机关又疏于管理的情况下，仅仅依靠森林公安自身的气力难以贯彻落实。
4、受部门利益珍爱，森林公安警察身份同行政执法主体分离
即森林公安行政执法主体体现难遵从《森林法》、《森林法实施条例》的相关规定，县级以上林业主管部门行使林业行政责罚权，是林业行政责罚的唯一主体。对于《森林法》第39、42、43、44条规定的行政案件查处，森林公安作为林业主管部门的内设机构，既不属于《行政责罚法》规定中法律法规授权组织，也不属于受委托组织，而是一个根据法律规定由部门授权的特殊组织。对于其他案件的查处，森林公安则属于林业主管部门的内设机构，遵从《行政责罚法》的规定，行政机构的内设机构是不能以自己的名义孤独作出责罚决心的。没有独立的行政责罚权，致使执法主体难以认定，民警的合法权益和警务活动得不到有用保证。当森林公安以自己的名义独立作出行政责罚时，此时森林公安民警应该算是以人民警察的身份去执行警务，遵从《人民警察法》和《人民警察使用警械和武器条例》的规定，应该不妨享有相应的合法权益和警务保证。如在遇到暴力抗法、严重妨碍执行公务等情况时，不妨使用警械直至武器来保证民警的人身权益，以完成法律、法规赋予的任务。而以归属林业主管部门名义作出行政责罚时，森林公安机关不是一个独立的行政责罚主体，身份是林业主管部门的普通行政执法人员，不再享有法律法规赋予人民警察的合法权益和警务保证。但从国度林业局的规定来看，非论森林公安执行那一类行政案件，其身份都是林业行政执法人员。即使是查处授权案件，根据国度林业局授权令第三条规定，也必须持有国度林业局核发的林业行政执法证件，表明森林公安民警查处林业行政案件时的身份是林业行政执法人员，而不是人民警察。穿着人民警察的警服去查处林业行政案件，其身份却是普通行政执法人员，所有相关法律法规关于警察权的规定都不能应用到林业行政案件上来，极大削弱了民警合法权益的珍爱力度。其他警种没有类似的情况，如铁路警察、缉私警察、民航警察，他们都是由法律直接授权如《铁路法》《海关法》《民航法》，然后再按管辖范围直接行使行政责罚权和刑事侦查权，根本不生活身份和主体恍惚复杂的现象。之所以行政执法主体恍惚和身份复杂的情况，根源在于部门利益珍爱。林业主管部门为了确保自己作为唯一的林业行政执法主体地位，既要控制森林公安又要让森林公安发挥作用，在立法上设计出《森林法》第20条，由此引发了森林公安行使行政责罚权的身份和主体的讨论和争议。
三、对森林公安体制更始的建议
1、更始森林公安的行政管理体制
针对双重管理体制生活的诸多弊端，要完全解决森林公安的根本问题，首先要更始森林公安行政管理体制问题。解决森林公安行政管理体制问题是森林公安体制更始的核心，只要把森林公安行政管理体制问题解决好了，森林公安的其他体制更始也就好解决了，建议把国度林业局森林公安局的行政管辖权从国度林业局划出来归公安部管辖，省、市、县三级森林公安的行政管辖权同时从林业部门划出来，归省、市、县级公安机关管辖。划归后的森林公安是各级公安机关的内设机构，实行条块结合的公安管理体制，还森林公安是公安机关的公共属性，真正体现森林公安人民警察的身份，告竣司法的公正和独立。
2、更始森林公安的供养体制
森林公安是公安机关的重要组成部门，属于政法队伍，其职能是分管破坏森林资源及野生动植物资源、森林火灾刑事案件、行政案件查处的专业警种，根据国办发〔2005〕42号文件关于将森林公安的各项经费归入各级财政预算和中央编办〔2007〕19号文件的相关规定，建议将森林公安警务保证等各项经费按公安机关的圭臬列入各级财政预算，森林公安的人、财、物划归各级公安机关管理。
3、加强森林公安队伍正规化建设，榜样名称和机构设置
遵从全国20公会议提出的“同一考录制度、同一训练圭臬、同一纪律要求、同一外观识、榜样机构设置、榜样职务序列、榜样机构管理、榜样执法执勤、榜样行为举止”四同一五榜样的要求，在各级公安机关的领导下，加强森林公安队伍的正规化建设。针对当前森林公安五花八门的机构和名称，在名称方面全国同一称森林公安。在机构设置方面，国度在公安部内设森林公安局；省公安厅内设森林警察总队，州市公安局内设森林警察支队，县市公安局内设森林警察大队，森林警察大队下设乡镇或片区森林警察中队。
4、明晰森林公安警察身份与行政执法主体的干系
要明晰森林公安警察身份与行政执法主体的干系，就必须撤销国度林业局对森林公安代行林业行政责罚权的授权，以明确的执法主体和人民警察身份让森林公安查处破坏森林资源、野生动植物资源、森林火灾等各类林业行政案件。森林公安是公安机关的重要组成部门，属于政法队伍。其职能是分管破坏森林资源、野生动植物资源、森林火灾刑事案件、行政案件查处的专业警种。随着国办发〔2005〕42号文件和中央编办〔2007〕19号文件的相继出台，随着建设生态文明、维护生态安全，加大对环境资源珍爱力度在党的“十七”大会议上的提出，说明党中央国务院对生态环境建设和珍爱非常重视，各级党委和政府要加强对森林公安体制更始，特别要加强森森公安的行政管理体制、财政供养体制、榜样森林公安机构设置，明晰森林公安警察身份与行政执法主体等方面的更始，为森林公安创造一个优越的做事环境，让森林公安更好的践诺职责，在建设生态文明、珍爱资源环境做事中更好地担好驾护好航。

(责任编辑：admin)

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广东省公务员考试,2010年12月14日

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